Как се прилага чл. 18 от ЗНА при оспорване на подзаконови актове и разрешителни режими?

В административната практика често възникват спорове относно законосъобразността на подзаконовите нормативни актове, които ограничават правата на гражданите или бизнеса. Класически пример за това е отмяната на разпоредби от Правилника за прилагане на Закона за защита от домашното насилие, както и тълкуването на разпоредби от Закона за рибарството и аквакултурите. Практиката на Върховния административен съд показва, че нормите от Закона за нормативните актове, включително тези, свързани с йерархията и съответствието на актовете, играят ключова роля при преценката дали един подзаконов акт или административен акт е валиден. Честотата на тези спорове се дължи на факта, че много подзаконови актове съдържат текстове, които противоречат на по-високо стоящи закони или Конституцията, като в тези случаи съдът е длъжен да отмени незаконосъобразната норма.

Какво точно казва разпоредбата

Предоставеният материал съдържа буквален текст на чл. 18б от Закона за нормативните актове, който регламентира последващата оценка на въздействието. Този текст е в сила от 05.11.2016 г. и гласи следното:

Съгласно ал. 1 на чл. 18б, резултатите от прилагането на нормативен акт се проверяват чрез последваща оценка на въздействието. Това означава, че законодателят е предвидил механизъм за мониторинг на ефективността на приетите правила. В ал. 2 на същата статута се посочва, че въз основа на тази проверка, ако е необходимо, се предлага отмяна, изменение или допълнение на нормативния акт. Тези разпоредби подчертават динамичния характер на правната система и необходимостта от корекция на нормите, които не постигат заявените цели или създават правна несигурност. Въпреки че в заглавието на темата е посочен чл. 18, предоставеният буквален текст се отнася за чл. 18б, който е част от Глава втора на закона, озаглавена „Оценка на въздействието на нормативни актове“.

Как съдилищата прилагат нормата

Върховният административен съд прилага принципите за йерархия и съответствие на нормативните актове, които са тясно свързани с общите разпоредби на Закона за нормативните актове. В решението № 9744 от 10.07.2014 г. по адм. д. № 4486/2014 г. на ВАС, VII о., съдът отменя разпоредба от Правилника за прилагане на Закона за защита от домашното насилие. Съдът приема, че оспорената норма противоречи на чл. 15, ал. 1 от ЗНА, съгласно която нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. В случая подзаконовият акт е ограничил правата на лица, които са реабилитирани, което е в разрез с Наказателния кодекс.

В решението № 2036 от 12.02.2013 г. по адм. д. № 15135/2012 г. на ВАС, VII о., съдът разглежда въпроса за прилагането на закона по аналогия. Върховният административен съд се позовава на чл. 46, ал. 2 от Закона за нормативните актове, който предвижда, че когато нормативният акт е непълен, за неуредените от него случаи се прилагат разпоредбите, които се отнасят до подобни случаи, ако това отговаря на целта на акта. Това тълкуване позволява на съда да запълни правни празнини, без да нарушава принципа за законност, стига да се спазва целта на специалния закон.

В серия от решения, включително Решение № 7775 от 9.06.2014 г. по адм. д. № 16229/2013 г. на ВАС, V о., и Решение № 4947 от 9.04.2014 г. по адм. д. № 10873/2013 г. на ВАС, V о., съдът анализира разпоредби от Закона за рибарството и аквакултурите. В тези актове ВАС проверява дали административните органи са спазили материалния закон и процедурните правила. Съдът констатира, че липсата на данни от страна на притежателя на разрешително не винаги води до съществено нарушение на процедурата, ако задължението за уведомяване е възложено на лицето по реда на специална наредба.

В решението № 9886 от 1.07.2013 г. по адм. д. № 5446/2013 г. на ВАС, VII о., се разглежда въпросът за компетентността на общинските съвети като колективни органи на местното самоуправление. Съдът прилага чл. 8 от ЗНА във връзка с чл. 18, ал. 1 от ЗМСМА, за да определи границите на правомощията на местните власти при издаване на подзаконови актове.

Други решения, като Решение № 11059 от 23.09.2014 г. по адм. д. № 131/2014 г. на ВАС, V о., и Решение № 11026 от 18.09.2014 г. по адм. д. № 16200/2013 г. на ВАС, V о., потвърждават устойчивата практика, че разпоредбите от специални закони (като чл. 18в от ЗРА) се тълкуват стриктно и не могат да бъдат разширявани чрез подзаконови актове, ако това противоречи на чл. 14, ал. 1 и ал. 3 от ЗНА.

Чести грешки

При оспорване на подзаконови актове и административни решения, страните често допускат следните грешки:

• Неправилно определяне на йерархичното съответствие. Страните често пропускат да посочат конкретно противоречие с по-високо стоящ закон или с Конституцията, разчитайки само на формални процедурни нарушения.
• Липса на доказателства за реалното увреждане. В много случаи жалбоподателите не доказват, че оспорената норма е довела до конкретно нарушение на техните права, а не просто до абстрактна правна несигурност.
• Пропускане на сроковете за обжалване. В административното производство сроковете са кратки и стриктни. Пропускането на 14-дневния срок за обжалване пред ВАС, както е посочено в решението № 9744 от 10.07.2014 г., води до прекратяване на делото.
• Неправилно тълкуване на аналогията. Страните често се опитват да прилагат разпоредби по аналогия (чл. 46 от ЗНА) в случаи, където това противоречи на целта на закона или на принципа за законност в наказателното и административно-наказателното право.
• Липса на пълномощно или недостатъчно доказване на разноските. Както е видно от Решение № 4947 от 9.04.2014 г., представянето на частен документ (пълномощно) не е достатъчно за доказване на действително извършени разходи за адвокат, ако липсват други доказателства за плащането.
• Игнориране на задълженията за уведомяване. В рибарското право, например, притежателите на разрешителни често допускат грешка, като не уведомяват органите за промени в дейността си, разчитайки на това, че органът трябва да проверява служебно, което не винаги е така по силата на специалните наредби.

Как се води казусът

За страната, която иска отмяна на подзаконов акт или оспорва административно решение, първата стъпка е внимателен анализ на йерархията на нормите. Трябва да се идентифицира конкретно противоречие с по-високо стоящ закон или с Конституцията, както е направено в решението № 9744 от 10.07.2014 г. След това се подготвя жалба, в която се посочват точните разпоредби, които са нарушени, и се доказва интересът от обжалването. Важно е да се спазват процесуалните срокове, предвидени в АПК.

За страната, която се брани (административният орган или лицето, в чиято полза е актът), стратегията включва доказване на законосъобразността на акта чрез позоваване на материалния закон и процедурните правила. Трябва да се представят доказателства, че органът е действал в рамките на своите правомощия и че е спазил принципите за служебно изясняване на истината. В случаите на рибарство, например, органът трябва да докаже, че е проверил наличните данни и че липсата на информация от страна на притежателя на разрешително не е довела до съществено нарушение на правата му, както е прието в решенията на ВАС от 2014 г.

Ако нормата е процесуална, обжалването на решенията на ВАС става с касационна жалба пред 5-членен състав на Върховния административен съд. Срокът за обжалване е 14-дневен от датата на съобщаването на решението, по реда на чл. 138, ал. 1 от АПК, както е посочено в края на решението № 9744 от 10.07.2014 г. Таксите за обжалване се определят съгласно Тарифата за държавните такси, събирани от съдилищата, прокуратурата, следствените органи и службите на Министерството на правосъдието, която не е включена в предоставения материал, но е задължителен елемент от практиката.

Тази страница се поддържа от невронната мрежа за данни на кантората. Тя е само информативна и не е правен съвет. За конкретен казус се консултирайте с адвокат.
Контакти на кантората: телефон +359 888 30 82 82, имейл law@rashkov.eu