Как се прилага правото на самоочистване по чл. 56, ал. 1 от ЗОП в практиката на ВАС?

Разпоредбата на чл. 56, ал. 1 от Закона за обществените поръчки (ЗОП) представлява ключов механизъм за баланс между строгите изисквания за надеждност на участниците и принципа на пропорционалност. В практиката на Върховния административен съд (ВАС) тази норма е предмет на постоянни спорове, тъй като засяга директно правото на икономически субекти да участват в държавни поръчки въпреки наличието на основания за отстраняване по чл. 54 от ЗОП. Честотата на делата се обуславя от сложността на доказателствената тежест, която пада върху кандидата, и от дискреционната власт на възложителя да преценява дали предприетите мерки са достатъчни за гарантиране на надеждността. Този анализ разглежда устойчивата практика, изградена върху 33 решения на ВАС, като акцентира върху конкретните изводи, формирани в пълните текстове на предоставените актове.

Какво точно казва разпоредбата

Действащият текст на чл. 56, ал. 1 от ЗОП, във връзка с измененията от Държавен вестник бр. 102 от 2017 г., бр. 86 от 2018 г. и бр. 107 от 2020 г., установява правото на кандидат или участник, за когото са налице основания по чл. 54, ал. 1 и посочените от възложителя обстоятелства по чл. 55, ал. 1, да представи доказателства, че е предприел мерки, гарантиращи неговата надеждност. Целта е да се докаже, че въпреки наличието на съответното основание за отстраняване, субектът е коригирал поведението си. Законът изброява четири конкретни начина за доказване на тази надеждност:

Първо, кандидатът може да докаже, че е погасил задълженията си по чл. 54, ал. 1, т. 3 от ЗОП, включително начислените лихви и/или глоби, или че те са разсрочени, отсрочени или обезпечени. Второ, той може да представи доказателства, че е платил или е в процес на изплащане на дължимото обезщетение за всички вреди, настъпили в резултат от извършеното от него престъпление или нарушение. Трето, кандидатът следва да докаже, че е изяснил изчерпателно фактите и обстоятелствата, като активно е съдействал на компетентните органи, и е изпълнил конкретни предписания, технически, организационни и кадрови мерки, чрез които да се предотвратят нови престъпления или нарушения. Четвърто, добавено с изменение от 2017 г., кандидатът може да докаже, че е платил изцяло дължимото вземане по чл. 128, чл. 228, ал. 3 или чл. 245 от Кодекса на труда.

Съгласно ал. 2 на чл. 56, възложителят разглежда предприетите мерки и ги преценява, като отчита тежестта и конкретните обстоятелства, свързани с престъплението или нарушението. Ал. 4 задължава мотивите за приемане или отхвърляне на мерките да се посочват в решението за предварителен подбор, класиране или прекратяване на процедурата. Важно е да се отбележи, че ал. 5 лишава кандидата от правото да използва тази възможност за самоочистване, ако е лишен от правото да участва в процедури с влязла в сила присъда или друг акт за определен срок.

Как съдилищата прилагат нормата

Практиката на ВАС показва, че прилагането на чл. 56, ал. 1 от ЗОП е тясно свързано с процедурните изисквания за представяне на документи и мотивирането на актовете на възложителя. В Решение № 17177 от 19.12.2013 г. по адм. д. № 15408/2013 г. на ВАС, IV о., докладчик съдията Марио Димитров, съдът разглежда въпроса за допустимостта на документи, удостоверяващи факти, настъпили след крайния срок за подаване на оферти. Съдът приема, че макар чл. 24, ал. 3 от ЗОП да допуска документи по чл. 68, ал. 9 да удостоверяват факти, настъпили след срока, това не се отнася за документи, представени пред друг орган (КЗК) след проведени производства. В случая, липсата на представяне и обсъждане на документи пред КЗК не може да „санира“ евентуална редовност на офертата по отношение на минималните изисквания за подбор, което води до потвърждаване на законосъобразното отстраняване на участника.

В Решение № 10360 от 16.07.2012 г. по адм. д. № 7821/2012 г. на ВАС, IV о., докладчик съдията Боян Магдалинчев, съдът прави разграничение между формалната редовност на документите и тяхното съдържание. При отстраняване на участник по чл. 69, ал. 1, т. 3 от ЗОП, ВАС приема, че на етапа на формалния преглед на плик № 1, комисията проверява само формата и реквизитите, поставени от закона и възложителя, но не и съдържанието. Ако документът (в случая банкова гаранция) е формално редовен, не се дължи преглед за съответствие с предварително поставените изисквания към съдържанието, за да се обезпечи правото на участника по чл. 68, ал. 8 да представи липсващ или редовен документ. Това подчертава, че процедурните грешки при преценката на документите не могат да бъдат оправдани с последващо представяне на доказателства за надеждност, ако не са били изискани или разгледани в надлежния етап.

Решение № 12221 от 3.10.2011 г. по адм. д. № 8840/2011 г. на ВАС, IV о., докладчик съдията Галина Карагьозова, засяга мотивирането на отстраняването. ВАС приема, че отстраняването на участник на основание чл. 70, ал. 3 от ЗОП е незаконосъобразно, когато оценителната комисия не е изложила мотиви защо не е възприела обосновката на участника. Комисията е длъжна да прецени дали посочените обстоятелства са обективни и да подведе под хипотезите на закона. Преповтарянето на законови текстове без конкретни мотиви за конкретния казус е недопустимо. Това решение илюстрира, че възложителят не може автоматично да отхвърли мерките за самоочистване или обосновката на офертата, без да даде подробни и убедителни мотиви.

В Решение № 16673 от 12.12.2013 г. по адм. д. № 13454/2013 г. на ВАС, IV о., докладчик председателят Аделина Ковачева, съдът разглежда изискванията за прозрачност и запечатване на документите. Съдът приема, че несъответствие с изискването на чл. 57, ал. 2 от ЗОП (относно непрозрачни, запечатани и надлежно надписани документи) е самостоятелно основание за отстраняване по чл. 69, ал. 1, т. 4 от ЗОП. Това нарушение е съществено и рефлектира върху законосъобразността на крайния акт. В този контекст, правото на самоочистване по чл. 56 не може да „поправи“ фундаментални процедурни нарушения, които правят офертата невалидна от самото ѝ начало, тъй като те не са свързани с надеждността на субекта, а с формата на участие.

Чести грешки

От анализа на практиката се очертават няколко типични грешки, допускани както от участниците, така и от възложителите. Първо, участниците често смятат, че могат да представят нови документи за доказване на надеждност или редовност на офертата на етап, различен от предвидения в закона, или след изтичане на сроковете за обжалване, както е видно от Решение № 17177 от 19.12.2013 г. Второ, възложителите допускат грешка, като не мотивират конкретно защо отхвърлят представените мерки за самоочистване, ограничавайки се до преповтаряне на законови разпоредби, което е недопустимо съгласно Решение № 12221 от 3.10.2011 г. Трето, смесването на формалната редовност на документите с тяхното съдържание при първоначалния преглед, както е разяснено в Решение № 10360 от 16.07.2012 г., води до незаконосъобразни отстранявания. Четвърто, игнорирането на изискванията за прозрачност и запечатване на документите, които са самостоятелни основания за отстраняване, не може да бъде преодоляно чрез прилагане на чл. 56, ал. 1 от ЗОП, както потвърждава Решение № 16673 от 12.12.2013 г.

Как се води казусът

За страната, която иска да се възползва от правото на самоочистване (кандидатът), стратегията включва няколко стъпки. Първо, необходимо е своевременно представяне на доказателства за погасяване на задължения, плащане на обезщетения или внедряване на превантивни мерки, съобразно изискванията на чл. 56, ал. 1 от ЗОП. Второ, кандидатът следва да изиска от възложителя подробни мотиви за отхвърляне на тези доказателства, ако такова отхвърляне е станало. Трето, при обжалване пред КЗК и ВАС, жалбоподателят трябва да акцентира върху липсата на мотивиране или на неверната преценка на тежестта на нарушението от страна на възложителя, както и върху допустимостта на представените документи в рамките на процедурата.

За страната, която се брани (възложителят), ключово е правилното мотивиране на актовете. Възложителят трябва да разгледа мерките за самоочистване, като отчете тежестта на нарушението, и да посочи мотивите в решението за класиране или отстраняване, съгласно чл. 56, ал. 4 от ЗОП. При защита на акта пред съда, възложителят следва да докаже, че отхвърлянето на мерките е обосновано с конкретни обстоятелства, а не с формални съображения, и че процедурните изисквания за представяне на документи са спазени. Важно е да се подчертае, че ако офертата е отстранена по формални основания (като липса на запечатване), чл. 56 не се прилага, тъй като нарушението не е свързано с надеждността на субекта.

Тази страница се поддържа от невронната мрежа за данни на кантората. Тя е само информативна и не е правен съвет. За конкретен казус се консултирайте с адвокат.
Контакти на кантората: телефон +359 888 30 82 82, имейл law@rashkov.eu

Практика на ВКС и ВАС по чл. 56 ЗОП

• Решение № 12097 от 22.12.2003 г. на ВАС по адм. д. № 9621/2003 г — Образувано е по касационна жалба от „Це Це ЕС – България“ ООД със седалище в град София срещу решение № 189 от 8.08.2003 година по адм.
• Решение № 2093 от 17.02.2010 г. на ВАС по адм. д. № 10314/2009 г — Образувано е по жалба на Ангел Григоров Николов в качеството му на законен представител на „Диджитек“ ООД, гр.