Кога административният орган нарушава принципа на съразмерност по чл. 6 от АПК?

Принципът на съразмерност, закрепен в чл. 6 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), е един от най-често прилаганите отсъдителни инструменти за отмяна на административни актове. Практиката на Върховния административен съд (ВАС) показва, че много от споровете пред съда не касаят липсата на правомощие на органа, а начина, по който то е упражнено. Често се случва административният орган да издаде законен акт, но да избере най-тежката или най-неблагоприятната за гражданите мярка, без да е преценил дали съществува по-мек вариант за постигане на целта. Този текст разяснява съдържанието на нормата и как съдилищата я прилагат в конкретни казуси, базирани на устойчива съдебна практика.

Какво точно казва разпоредбата

Чл. 6 от АПК установява задължителни стандарти за поведение на административните органи при издаване на актове. Разпоредбата се състои от пет алинеи, които изграждат йерархия на изискванията:

Съгласно ал. 1, административните органи са длъжни да упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо. Това е общият принцип, който пронизва целия административен процес.

Алинея 2 въвежда принципа на минималната намеса. Тя забранява административният акт и неговото изпълнение да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава. Това означава, че органът не може да използва „соломен чук за чупене на ядки“.

Алинея 3 задължава органа, когато с административния акт се засягат права или се създават задължения за граждани или организации, да прилага онези мерки, които са по-благоприятни за тях, ако и по този начин се постига целта на закона. Това е израз на принципа на благоприятстване.

Алинея 4 регламентира избора между законосъобразни възможности. Когато органът разполага с две или повече законосъобразни възможности, той е длъжен, при спазване на предходните алинеи, да избере тази възможност, която е осъществима най-икономично и е най-благоприятна за държавата и обществото.

Накрая, ал. 5 забранява на административните органи да извършват актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел.

Как съдилищата прилагат нормата

Анализът на практиката на ВАС демонстрира, че нарушението на чл. 6 от АПК е самостоятелно отменително основание. Съдът проверява не само дали актът е формално законен, но и дали е пропорционален.

В Решение № 9887 от 14.07.2014 г. на ВАС по адм. д. № 12674/2013 г., VII о., съдът отменя заповед за отнемане на лиценз за частна охранителна дейност. ВАС приема, че целта на закона – неизвършване на дейност без разрешително – може да бъде постигната с по-благоприятни мерки. Съдът констатира, че отнемането на лиценза е „явно несъизмеримо с преследваната цел“, тъй като води до неупражняване на дейността, а не до нейното законосъобразно упражняване. Органът е разполагал с други правни средства, които не е приложил, преди да пристъпи към най-тежката санкция. ВАС подчертава, че липсата на мотиви защо е избран точно единият от двата лиценза за отнемане, а не другият, е допълнително доказателство за нарушение на принципа на съразмерност.

В Решение № 16594 от 28.12.2012 г. на ВАС по адм. д. № 13127/2012 г., IV о., спорът е за прекратяване на процедура за обществена поръчка. ВАС отменя решението на възложителя, като посочва, че той е следвало да изложи съображения защо е избрал прекратяването на процедурата, а не варианта да определи класирания на второ място за изпълнител. Съдът приема, че при наличие на оперативна самостоятелност, органът трябва да мотивира избора си между законосъобразни възможности, като съобрази принципа на икономичност и благоприятстване за участниците.

В Решение № 295 от 11.01.2016 г. на ВАС по адм. д. № 6033/2015 г., VI о., съдът разглежда освобождаването на магистрат по негово искане (оставка) при висящо дисциплинарно производство. ВАС приема, че Висшият съдебен съвет е бил длъжен да изчака решаването на спора за законосъобразността на отказа за образуване на дисциплинарно производство, преди да освободи магистрата. Действието на органа, което засяга правата на магистрата в по-голяма степен от необходимото, преди окончателното изясняване на дисциплинарния статус, се квалифицира като нарушение на забраната за прекомерност.

В Решение № 672 от 20.01.2014 г. на ВАС по адм. д. № 6312/2013 г., VII о., въпреки че основният фокус е върху активната легитимация на кмета, съдът потвърждава незаконосъобразност на акт на общинския съвет. В контекста на чл. 6 от АПК, това решение илюстрира, че съдебният контрол обхваща и преценката дали актовете на местните органи не нарушават баланса между публичния интерес и правата на адресатите, дори когато интересът от оспорване е презумиран за кмета.

В Решение № 10448 от 7.10.2024 г. на ВАС по адм. д. № 2997/2024 г., I о., съдът припомня, че принципът на пропорционалност изисква налагането на глоби да бъде съобразено с тежестта на нарушението. ВАС отменя решения, при които санкциите са били прекомерни спрямо конкретните обстоятелства, потвърждавайки, че чл. 6 от АПК е императивна норма, която ограничава дискреционната власт на органа при определяне на размера на санкцията.

Чести грешки

1. Липса на мотиви за избора на най-тежката мярка. Органите често издават актове, без да обяснят защо не са приложили по-мек вариант, когато такъв е бил налице.

2. Автоматично прилагане на максималните санкции. Използването на горната граница на санкцията без индивидуализация на нарушението се тълкува като нарушение на ал. 2 и ал. 5 от чл. 6 от АПК.

3. Игнориране на алтернативни средства. Когато законът предвижда възможност за предупреждение, срок за отстраняване на нарушение или по-лека глоба, а органът директно налага забрана или отнемане на разрешение, това е класически пример за несъразмерност.

4. Пренебрегване на икономичността. В процедурите по Закона за обществените поръчки, прекратяването на процедурата вместо избор на следващия кандидат, когато това е възможно, се приема за нарушение на принципа за икономично разходване на средства и благоприятстване на участниците.

5. Формален подход към правата на гражданите. Органите понякога разглеждат само формалната законосъобразност, забравяйки задължението си по ал. 3 да прилагат по-благоприятните за гражданите мерки, ако целта на закона може да се постигне и така.

Как се води казусът

За страната, която иска отмяна на акта (жалбоподателят):

Стъпка 1: В жалбата следва да се посочи изрично, че актът нарушава чл. 6 от АПК. Не е достатъчно да се твърди само, че актът е незаконосъобразен, а трябва да се аргументира защо е несъразмерен.

Стъпка 2: Трябва да се идентифицират алтернативните, по-благоприятни мерки, които органът е можел да приложи. Например, ако е наложена глоба, да се посочи, че е било възможно да се наложи предупреждение или по-малък размер на глобата.

Стъпка 3: Да се акцентира върху липсата на мотиви в административния акт за избора на конкретната мярка. Съдът често приема, че липсата на мотиви за избора между законосъобразни възможности е само по себе си нарушение.

За страната, която се брани (административният орган):

Стъпка 1: В отговора на жалбата или в мотивите към акта, органът трябва да докаже, че е извършил преценка на всички възможни варианти.

Стъпка 2: Трябва да се обоснове защо по-меките мерки не са били ефективни за постигане на целта на закона в конкретния случай.

Стъпка 3: Да се представят доказателства, че приложената мярка е била най-необходимата за защита на публичния интерес, като се съобразят тежестта на нарушението и поведението на нарушителя.

Процесуални аспекти

Нарушението на чл. 6 от АПК се разглежда като съществено нарушение на материалния закон или като нарушение на административнопроизводствените правила, в зависимост от конкретната хипотеза. Актовете, издадени в нарушение на тази норма, са незаконосъобразни и подлежат на отмяна.

Съгласно практиката, отменителното основание се изгражда чрез връзка с чл. 146 от АПК. Например, в Решение № 295 от 11.01.2016 г. се посочва, че нарушението на забраната за прекомерност е основание по чл. 146, т. 4 АПК. Срокът за обжалване на административни актове пред административните съдилища е 14 дни от съобщаването им, освен ако специален закон не предвижда друг срок. Таксите за водене на дела се определят от Закона за държавните такси, като в цитираните решения се споменават разноски за държавна такса в размер на 50 лева за определени категории спорове (напр. по ЗОП).

Тази страница се поддържа от невронната мрежа за данни на кантората. Тя е само информативна и не е правен съвет. За конкретен казус се консултирайте с адвокат.
Контакти на кантората: телефон +359 888 30 82 82, имейл law@rashkov.eu

Практика на ВКС и ВАС по чл. 6 АПК

• Решение № 2098 от 13.02.2013 г. на ВАС по адм. д. № 7475/2012 г — Тази съществена разлика в целта на двете форми на административна принуда обуславя и разликите в правните способи за тяхното налагане и изпълнение.
• Решение № 9420 от 12.09.2015 г. на ВАС по адм. д. № 10337/2015 г — След консултациите при кмета, когато между участващите партии и коалиции не е постигнато съгласие относно състава ОИК, ангажира законовата последица по чл.