Преходни и заключителни разпоредби: кога кой закон се прилага — практика на ВАС
За кои казуси спорове по този закон стигат до съд
Върховният административен съд (ВАС) разглежда въпросите за приложимото право в контекста на преходни и заключителни разпоредби (ПЗР) в широк кръг от административни производства. Най-честите казуси включват спорове за компетентност на органите при промяна на законодателната рамка, както и въпроси за запазване на придобити права или лицензи при влизане в сила на нови закони. Съдебната практика подчертава, че липсата на изрично уредено изключение в ПЗР обикновено означава, че новите материалноправни и процесуални правила се прилагат незабавно, освен ако законът не предвижда специфичен преходен режим.
Особено внимание се обръща на ситуацията, в която административен акт е издаден в преходния период между два закона. ВАС приема, че ако към момента на връчването на акта вече е влязъл в сила нов закон, който урежда различно обществено отношение, старите норми не могат да служат за основание за съществуването на акта. Това е ключов момент за защита на правната сигурност, но и за осигуряване на съответствие с актуалния правен ред.
Как се определя компетентността при промяна на закона
Когато нов закон променя реда за упражняване на определени правомощия, ВАС тълкува преходните разпоредби строго, като търси съответствие с общите правила за компетентност. В казус, свързан с деактуване на имоти, съдът приема, че разпоредбата на § 26 ПЗР ЗИД ЗК не създава нова специална компетентност за областните управители или кметовете на общини за разглеждане на искания на кооперации. Вместо това, компетентният орган се определя по общите правила на Закона за държавната собственост (ЗДС) и Закона за общинската собственост (ЗОбС). Следователно, ако имотът е актуван като държавна публична собственост, правомощието за отписване принадлежи на министъра на регионалното развитие, а не на местния орган, дори и искането да е подадено в преходния период. Това е потвърдено в Решение № 1756 от 7.02.2014 г. на ВАС по адм. д. № 12626/2012 г.
Подобна логика се прилага и при отмяна на лицензи за кабелни разпределителни системи. Ако към момента на връчване на заповедта за отнемане на лиценз е влязъл в сила нов Закон за концесиите, който урежда различно режима на придобиване на права за ползване, старите наредби не могат да бъдат основание за издаване на акта. В такъв случай административният акт е нищожен поради липса на материална компетентност на органа, тъй като той е приложил отменен или неизменен нормативен акт. Това е установено в Решение № 381 от 12.V.1997 г. на ВАС по адм. д. № 7763/95 г.
Прилагане на нови процесуални правила в преходния срок
Преходните разпоредби често предвиждат срок, в който субектите трябва да приведат дейността си в съответствие с новия закон. ВАС приема, че административнопроцесуалните правила от новия закон се прилагат във всички производства, включително тези, образувани по преходната разпоредба. В казус по Закона за управление на отпадъците (ЗУО), съдът приема, че организациите по оползотворяване, получили разрешения преди влизането в сила на закона, трябва да подадат заявление за ново разрешение в шестмесечен срок. Преценката на това заявление и приложените документи трябва да се извърши при стриктно спазване на новите административнопроцесуални правила на чл. 86, ал. 1 – 4 от ЗУО, а не по старите процедури. Това е потвърдено в Решение № 156 от 8.01.2014 г. на ВАС по адм. д. № 14789/2013 г.
Режим на санкциите и задълженията при промяна на закона
Въпросът за приложимостта на санкционните норми е особено деликатен. ВАС разграничава между административни нарушения и договорни или публичноправни задължения. В казус по Закона за обществените поръчки (ЗОП), съдът приема, че санкцията по чл. 122г, ал. 1, т. 5 ЗОП се налага само при установени нарушения в процедурата, но не води автоматично до отмяна на решението на възложителя, ако законът предвижда алтернативни последици. Когато Комисията за защита на конкуренцията (КЗК) едновременно отменя решението и налага санкция, това може да представлява нарушение на материалния закон, ако разпоредбата предвижда алтернативност между двете мерки. Това е анализирано в Решение № 1856 от 7.02.2011 г. на ВАС по адм. д. № 14625/2010 г.
От друга страна, продуктова такса по ЗУО не се квалифицира като санкция, а като публичноправно задължение. ВАС приема, че размерът и длъжникът се определят в зависимост от конкретните хипотези в закона, като целта е предотвратяване на замърсяване, а не наказателна репресия. Следователно, промяната в режима на определяне на таксата не се подчинява на същите строги правила за приложимост на по-благоприятния закон, които важат за административните нарушения. Това е установено в Решение № 11748 от 6.11.2015 г. на ВАС по адм. д. № 9652/2014 г.
Защита на правата при мълчалив и изричен отказ в преходния период
Често възникват спорове относно това какъв акт се обжалва, когато административният орган издаде изричен отказ след като е настъпил мълчалив отказ. ВАС приема, че съгласно чл. 58, ал. 3 АПК, когато мълчаливият отказ бъде отменен от съда, се смята за отменен и последвалият изричен отказ. Това означава, че силата на присъдено нещо на съдебното решение обхваща и двата акта. Съдът не е длъжен да се произнася отделно за изричния отказ, ако той е последвал преди решението за отмяна на мълчаливия. Това е важно за процесуалната икономия и правната сигурност на заявителя. Това е потвърдено в Решение № 4689 от 4.04.2013 г. на ВАС по адм. д. № 8478/2012 г.
Определяне на цени и обезщетения по новия закон
При определяне на временни цени за достъп до енергийни мрежи, ВАС приема, че изискванията за определяне на окончателни цени се прилагат и към временните, освен ако законът не предвижда изрично изключение. Основното изискване за обвързване на цените с икономически обоснованите разходи (чл. 31, т. 2 ЗЕ) е задължително и в преходния период. Това предотвратява възможността за определяне на цени, които не отговарят на реалните разходи, под претекст, че е приложен стар или преходен режим. Това е установено в Решение № 14457 от 5.11.2013 г. на ВАС по адм. д. № 8202/2013 г.
Също така, при обезщетяване на собственици на одържавени имоти, ВАС приема, че стойността на имуществото за компенсаторни записи се определя по начина, предвиден в специалния закон (ЗОСОИ), а не по пазарната стойност към датата на издаване на заповедта. Законът не предвижда изрично, че обезщетението трябва да е равно на пазарната стойност в момента на административния акт, което означава, че се прилагат специфичните правила за оценка, предвидени в преходните и материалните разпоредби на ЗОСОИ. Това е потвърдено в Решение № 13301 от 7.12.2016 г. на ВАС по адм. д. № 734/2016 г.
Какво да подготвите преди искане/жалба
1. Проверка на датата на влизане в сила на закона: Уверете се дали към момента на издаване или връчване на административния акт е влязъл в сила нов закон или преходна разпоредба. Ако новият закон е влязъл в сила, старите норми не могат да бъдат основание за акта, което е силно основание за нищожност или отмяна.
2. Анализ на преходните разпоредби за компетентност: Проверете дали преходната разпоредба прехвърля правомощията на друг орган. Често новият закон променя компетентността (напр. от кмет към министър), и ако органът е приложил старите правила, актът е незаконосъобразен.
3. Документиране на процесуалните действия: Ако сте в преходен срок за подаване на заявление (напр. за ново разрешение по ЗУО), съберете доказателства, че сте спазили новите процесуални изисквания за документи и срокове, тъй като старите правила вече не се прилагат за преценката на вашето заявление.
Често задавани въпроси
Въпрос: Може ли административен орган да откаже услуга, позовавайки се на спор за собственост, който не е неговата компетентност?
Отговор: Не. ВАС приема, че административният орган е длъжен да извърши услугата при наличие на редовна молба и такса. Отказът по аргументи за собственост е превратно упражняване на власт, тъй като спорът за собственост се решава по исков ред, а не от административния орган. Това е потвърдено в Решение № 4709 от 4.04.2013 г. на ВАС по адм. д. № 8542/2012 г.
Въпрос: Как се прилагат новите правила за ценообразуване в енергетиката в преходния период?
Отговор: Временните цени за достъп до мрежи трябва да отговарят на същите изисквания като окончателните, включително обвързването с икономически обоснованите разходи. Липсата на изрично изключение в преходните разпоредби означава, че новите материалноправни изисквания се прилагат незабавно. Това е установено в Решение № 14457 от 5.11.2013 г. на ВАС по адм. д. № 8202/2013 г.
Въпрос: Трябва ли да обжалвам изричния отказ, ако преди това е настъпил мълчалив отказ?
Отговор: Ако съдът отмени мълчаливия отказ, се смята за отменен и последвалият изричен отказ. Силата на присъдено нещо обхваща и двата акта, така че не е необходимо отделно обжалване на изричния отказ, стига той да е последвал преди съдебното решение за отмяна на мълчаливия. Това е потвърдено в Решение № 4689 от 4.04.2013 г. на ВАС по адм. д. № 8478/2012 г.
Тази страница се поддържа от невронната мрежа за данни на кантората. Тя е само информативна и не е правен съвет. За конкретен казус се консултирайте с адвокат.
Контакти на кантората: телефон +359 888 30 82 82, имейл law@rashkov.eu