Кой е задължен субект по Закона за достъп до обществена информация?

Практическият спор, който най-често възниква пред административните съдилища, засяга обхвата на субектите, които са длъжни да предоставят информация. Множеството откази за достъп до обществена информация се мотивират с твърдението, че исканата информация не е „обществена“ или че органът не е задължен субект по смисъла на чл. 3 от Закона за достъп до обществена информация (ЗДОИ). Тази норма е фундаментална, тъй като определя кръга на лицата, към които гражданите и юридическите лица могат да отправят искане за достъп. Върховният административен съд (ВАС) е изградил устойчива практика, потвърдена в десетки решения, която разграничава държавните органи, публичноправните организации и други структури, създаващи или съхраняващи обществена информация.

Какво точно казва разпоредбата

Важно е да се отбележи, че предоставеният буквален текст се отнася до чл. 3а, въведен с промени в сила от 29.09.2023 г., който регламентира повторно използване на информация от обществения сектор. Въпреки това, в контекста на цитираните съдебни решения (които са от по-ранен период, преди 2023 г.), съдилищата тълкуват чл. 3 от ЗДОИ в неговата класическа редакция, определяща субектите на задължението за предоставяне на достъп. Цитираните решения се базират на дефиницията за „обществена информация“ и кръга на задължените субекти, които включват държавни органи, териториални звена, органи на местното самоуправление, публичноправни организации и други организации, осъществяващи дейност от обществен интерес.

Съгласно цитираните решения, нормата на чл. 3 ЗДОИ (в редакцията, приложима към делата) се прилага за достъп до обществена информация, която се създава или съхранява от държавните органи, техните териториални звена, териториалните органи на изпълнителната власт и органите на местното самоуправление. Освен това, задължението обхваща и публичноправните организации, както и други организации, които осъществяват дейност, финансирана от държавния бюджет или от други публични източници, или които изпълняват публични функции. Ключовият критерий е връзката на субекта с публичната власт или публичния интерес, а не само формалното му наименование.

Как съдилищата прилагат нормата

Анализът на предоставените решения на Върховния административен съд показва следните основни изводи относно прилагането на чл. 3 ЗДОИ:

1. Архивите като част от публичния достъп. В Решение № 13954 от 18.12.2015 г. по адм. д. № 2328/2015 г., V о., ВАС приема, че информацията, съхранявана в архива към Националния концесионен регистър, е обществена информация. Съдът отменя отказ на министъра на икономиката, като посочва, че наличната информация в публичния регистър не е основание за отказ за достъп до пълния обем информация в архива. Достъпът до досиетата на предоставените концесии, които не са обявени за конфиденциални, се осъществява по реда на ЗДОИ. Това потвърждава, че държавните органи не могат да ограничават достъпа само до минималното съдържание, публикувано в интернет, ако пълният архив е публичен по специален закон.

2. Задължението за прозрачност при управление на културното наследство. В Решение № 514 от 19.01.2015 г. по адм. д. № 5399/2014 г., VII о., съдът разглежда искане за достъп до строителни книжа на обект, паметник на културата. ВАС потвърждава, че дейностите по управление на културните ценности, включително разрешаването на строителни дейности, са обект на прозрачност. Органът не е изложил фактически и правни основания за отказа, а исканата информация е призната за обществена, тъй като засяга публичния интерес при опазване на културното наследство.

3. Образователните институции като задължени субекти. В Решение № 14175 от 27.11.2014 г. по адм. д. № 4665/2014 г., VII о., ВАС отменя отказ на директора на Целодневна детска градина „Росица“, гр. Пловдив. Съдът приема, че детската градина е задължен субект по ЗДОИ. Отказът е незаконосъобразен, тъй като не са налице кумулативните предпоставки за ограничаване на достъпа (засягане на интересите на трети лица и липса на съгласие), а надделяващият обществен интерес изисква предоставяне на информацията. Това подчертава, че образователните институции, дори и да не са класически държавни органи в тясния смисъл, са публичноправни организации или субекти, осъществяващи публични функции.

4. Училищата като задължени субекти. В Решение № 712 от 20.01.2014 г. по адм. д. № 8003/2013 г., VII о., и в Решение № 449 от 14.01.2014 г. по адм. д. № 7324/2013 г., VII о., ВАС потвърждава, че средните общообразователни училища са задължени субекти по ЗДОИ. Съдът отбелязва, че не само държавните органи са задължени субекти, а и организации като училищата, които осъществяват дейност от обществен интерес. Отказите, базирани на твърдението, че училището не е държавен орган, са отхвърлени като неоснователни.

5. Широкото тълкуване на „обществена информация“. В Решение № 5621 от 20.04.2011 г. по адм. д. № 8872/2010 г., V о., ВАС подчертава, че целта на ЗДОИ е да осигури широка прозрачност. Нормата на чл. 3 ЗДОИ не трябва да се тълкува стеснително. Ако информацията е създадена или съхранявана от субект, попадащ в обхвата на закона, тя е обществена, освен ако не попада в изрично предвидените изключения по чл. 37 ЗДОИ.

6. Процесуални гаранции и мотивиране на отказа. В Решение № 6040 от 8.05.2014 г. по адм. д. № 16854/2013 г., VII о., съдът напомня, че в чл. 37 ЗДОИ са разписани изчерпателно основанията за отказ. Органът не може да отказва достъп по подзаконови или административни съображения, които не са предвидени в закона. Отказът трябва да бъде мотивиран с конкретни факти и правни норми, а не с общи твърдения за липса на задължение.

Чести грешки

При прилагането на чл. 3 ЗДОИ задължените субекти и съдилищата често допускат следните грешки:

• Формален подход към субекта: Отказване на достъп само защото субектът не е „министерство“ или „община“, а например училище, детска градина или държавно предприятие. Практиката на ВАС е категорична, че тези субекти са задължени.
• Смесване на публичен регистър и пълно досие: Предоставяне само на данните, публикувани в интернет регистър, и отказ за достъп до пълните документи в архива, когато законът предвижда публичност на архива (както в случая с концесиите).
• Липса на мотивиране: Постановяване на отказ без посочване на конкретно основание по чл. 37 ЗДОИ или без доказване на надделяващ частен интерес, който да превъзхожда обществения.
• Разширително тълкуване на изключенията: Тълкуване на изключенията за конфиденциалност разширително, вместо стеснително, както изисква практиката (тълкуване на изключенията в тесен смисъл).
• Игнориране на специалните закони: Неотчитане на специални норми в други закони (напр. Закон за културното наследство, Закон за концесиите), които гарантират прозрачност и публичност на определени дейности и документи.

Как се води казусът

За страната, която иска достъп (жалбоподателят):

1. Подаване на заявление: Изпращане на искане до задължения субект, като се посочи ясно каква информация се търси. Не е необходимо да се обосновава интересът, освен ако не се иска информация за трети лица.
2. Оспорване на отказа: Ако субектът откаже достъп или не отговори в 14-дневния срок, се подава жалба до административния съд по местонахождение на субекта в 14-дневен срок от връчването на отказа или от изтичането на срока за отговор.
3. Доказателствена тежест: В съдебното производство задължението за доказване на законосъобразността на отказа е на задължения субект. Жалбоподателят трябва да оспори мотивите на отказа, посочвайки, че информацията е обществена и че не са налице основания за ограничаване.
4. Въззивно производство: Ако първата инстанция отхвърли жалбата, се подава касационна жалба до ВАС, като се посочат нарушения на материалния закон (чл. 3 и чл. 37 ЗДОИ).

За страната, която се брани (задълженият субект):

1. Проверка на субектния обхват: Преди отказ, субектът трябва да провери дали попада в обхвата на чл. 3 ЗДОИ. Ако е държавен орган, община, училище или публичноправна организация, отказът на основание „не сме задължен субект“ е обречен.
2. Мотивиране на отказа: Ако се отказва достъп, решението трябва да съдържа конкретни факти и правни основания по чл. 37 ЗДОИ. Трябва да се обоснове защо информацията не е обществена или защо е защитена от конфиденциалност.
3. Разделяне на информацията: Ако част от информацията е конфиденциална, а друга – не, субектът е длъжен да предостави достъп до неконфиденциалната част, като заличи защитената информация.
4. Съобразяване с надделяващия обществен интерес: Дори и да има засегнати трети лица, ако е налице надделяващ обществен интерес, достъпът трябва да бъде предоставен.

Тази страница се поддържа от невронната мрежа за данни на кантората. Тя е само информативна и не е правен съвет. За конкретен казус се консултирайте с адвокат.
Контакти на кантората: телефон +359 888 30 82 82, имейл law@rashkov.eu