Кой доказва фактите в административния процес: Разпределение на тежестта по чл. 170, ал. 1 АПК

В административното производство един от най-честите практически спорове касае въпроса кой е длъжен да докаже основателността на издадения административен акт. Често жалбоподателите погрешно смятат, че те трябва да опровергаят всяко твърдение на държавния орган, докато административните органи понякога разчитат на пасивността на съда. Разпоредбата на чл. 170, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) е фундаментална за разрешаването на тези конфликти, тъй като тя изрично възлага доказателствената тежест на административния орган и на лицата, за които оспореният акт е благоприятен. Устойчивата практика на Върховния административен съд (ВАС), обхващаща над сто решения, потвърждава, че липсата на пълни доказателства от страна на органа води до отмяна на акта, а не до отхвърляне на жалбата.

Какво точно казва разпоредбата

Действащият текст на чл. 170 АПК, в сила от 01.01.2019 г., установява ясни правила за разпределение на доказателствената тежест. Съгласно ал. 1, административният орган и лицата, за които оспореният административен акт е благоприятен, трябва да установят съществуването на фактическите основания, посочени в него, както и изпълнението на законовите изисквания при издаването му. Това означава, че бременността на доказването не лежи върху жалбоподателя, а върху издателя на акта или бенефициера.

Ако предмет на спора е отказ за издаване на административен акт, правилото се обръща. Съгласно ал. 2, оспорващият (жалбоподателят) е този, който трябва да установи, че са били налице условията за издаването на акта. Това е логично следствие от факта, че при отказ липсва положителен акт, съдържащ фактическа квалификация от страна на органа.

Допълнителна гаранция за справедливостта на процеса е въведена с ал. 3. Съдът е длъжен да укаже на страните разпределението на доказателствената тежест. Тази процесуална задължение има за цел да предотврати неочаквани изненади за страните и да гарантира, че съдебният контрол се упражнява върху правилно разпределени доказателствени натоварвания.

Как съдилищата прилагат нормата

Практиката на ВАС демонстрира стриктно спазване на принципа, че административният орган носи отговорността за пълнотата на фактическата обстановка.

В Решение № 1556 от 9.02.2024 г. по адм. д. № 10460/2023 г., VII о., ВАС подчертава, че тежестта за доказване на материалноправните предпоставки за издаване на индивидуален административен акт е за административния орган съгласно чл. 170, ал. 1 АПК. В конкретния случай, свързан с финансова корекция по Закона за обществените поръчки, съдът потвърди, че органът правилно е установил релевантните факти и е направил обосновани изводи, което е довело до оставяне в сила на решението. Когато органът е изпълнил тази тежест, съдът не допуска преоценка на целесъобразността, а само на законосъобразността.

Обратно, в Решение № 515 от 19.01.2015 г. по адм. д. № 1650/2014 г., VII о., ВАС отменя първоинстанционното решение и връща делото за ново разглеждане, като изрично указва на съда, че трябва да посочи на ответника, че не сочи доказателства за обстоятелства от съществено значение. Съдът напомня, че доказателствената тежест за установяване на фактическите обстоятелства за издаване на оспорената заповед е на административния орган. Липсата на такива доказателства не може да се тълкува в полза на органа, а води до незаконосъобразност на акта.

В данъчно-осигурителните спорове принципът също е водещ. В Решение № 5993 от 7.05.2014 г. по адм. д. № 16692/2013 г., VI о., ВАС разглежда ситуация, в която ревизираното лице не е изпълнило задължението си за документиране на данни. Съдът приема, че когато лицето не окаже съдействие, органът по приходите може да приеме, че данните не съществуват, и да прецени само събраните доказателства. Това е изключение, произтичащо от специфичните правила на данъчното право, но общият принцип на чл. 170, ал. 1 АПК остава валиден за стандартните административни актове.

В Решение № 8181 от 6.07.2021 г. по адм. д. № 2019/2021 г., I о., ВАС отменя решение на Административен съд – Варна, тъй като първоинстанционният съд не е изследвал пълнотата на доказателствата за реалността на доставките. ВАС указва, че реалността на доставката е основно изискване и липсата на достатъчни доказателства за нея, които да ангажират органа, води до отмяна на акта и връщане на делото. Това показва, че съдът не може да компенсира липсата на доказателства от страна на органа с предположения.

Чести грешки

При прилагането на чл. 170, ал. 1 АПК се допускат няколко характерни грешки както от страните, така и от съдилищата:

• Обръщане на тежестта при оспорване на положителен акт: Жалбоподателите често поемат инициативата да доказват, че актът е неправилен, вместо да настояват за липсата на доказателства от страна на органа. Това е стратегическа грешка, тъй като те не са длъжни да опровергават фактическите основания, ако те не са надлежно установени от органа.
• Неизпълнение на задължението на съда по ал. 3: Съдилищата понякога пропускат да укажат изрично на страните разпределението на доказателствената тежест, което може да доведе до касация на решението, ако е повлияло на резултата от делото.
• Приравняване на отказ с положителен акт: Грешка е да се прилага правилото за тежестта на органа при оспорване на отказ. При отказ, съгласно ал. 2, тежестта е на жалбоподателя да докаже, че условията за издаване са били налице.
• Разчитане на презумпции вместо на конкретни доказателства: Административните органи понякога разчитат на общи презумпции или на факта, че жалбоподателят не е представил контрадоказателства, за да обосноват акта. ВАС последователно отхвърля такъв подход, изисквайки активна дейност от органа за установяване на фактите.

Как се води казусът

За страната, която оспорва административен акт (жалбоподателят), стратегията трябва да бъде фокусирана върху липсата на доказателства от страна на органа. В жалбата следва да се посочи конкретно кои фактическите основания, посочени в акта, не са подкрепени с доказателства в административното производство. Не е необходимо да се представят доказателства за обратното, а само да се оспори пълнотата на доказателствената база на органа. Ако става въпрос за отказ, жалбоподателят трябва да представи пълния пакет документи, доказващи, че е подал искане, което отговаря на всички законови изисквания.

За административния орган или лицето, в чиято полза е актът, ключово е да представи в съдебното производство всички доказателства, събрани в административното производство, и да докаже, че е спазил процедурата за тяхното събиране. Органът трябва да обоснове не само фактическите основания, но и законосъобразността на приложените правни норми. В случай на финансова корекция или данъчен акт, органът трябва да демонстрира, че е извършил пълна проверка и че изводите му са логически обосновани от наличните документи, както е прието в практиката по Решение № 1556 от 9.02.2024 г.

Процесуални аспекти

Нормата на чл. 170, ал. 1 АПК е процесуална и се прилага във всички административни дела, независимо от материята. Тя не определя самостоятелно обект на обжалване, а е инструмент за оценка на законосъобразността на обжалваните актове – заповеди, решения, актове за установяване на задължения и др. Срокът за обжалване и таксите се определят от общите разпоредби на АПК и специалните закони (като ЗДДС, ЗКПО, ЗОП), които не са предмет на цитираните в настоящата статия решения, но са задължителни за спазване. В цитираните решения ВАС прилага чл. 170, ал. 1 АПК във връзка с чл. 221, ал. 2 АПК (оставяне в сила или отмяна на решението) и чл. 222 АПК (връщане на делото за ново разглеждане при допуснати съществени нарушения, включително по доказателствения ред).

Тази страница се поддържа от невронната мрежа за данни на кантората. Тя е само информативна и не е правен съвет. За конкретен казус се консултирайте с адвокат.
Контакти на кантората: телефон +359 888 30 82 82, имейл law@rashkov.eu

Практика на ВКС и ВАС по чл. 170 АПК

• Решение № 12092 от 14.10.2014 г. на ВАС по адм. д. № 16628/2013 г — В случаите когато държавният служител, в противоречие с изискванията на чл.
• Решение № 2091 от 13.02.2014 г. на ВАС по адм. д. № 12700/2013 г — Изпълнителите на медицинска помощ при назначаване на СМД и ВСМД с бланки МЗ-НЗОК № 3 и МЗ-НЗОК № 3А следва да се съобразяват с рамките на определения им брой направления за съответното тримесечие.