Ограниченията по заповед РД-01-143 от 20.03.2020 г.В настоящия раздел анализираме значим кръг от рестриктивни мерки, наложени със заповед РД-01-143 от 20.03.2020 г., издадена от Министъра на здравеопазването. Този нормативен акт съдържа няколко ключови точки, които забраняват посещението на паркове, градски градини, спортни площадки и съоръжения. Освен това, заповедта въвежда ограничения върху конституционното право на свободно придвижване на гражданите между различните населени места.
Забрана за достъп до зелени и спортни зони
От 00:00 ч. на 21.03.2020 г. влиза в сила разпоредбата, според която се „Преустановяват посещенията на паркове, градски градини, спортни и детски площадки и съоръжения, на открити и закрити обществени места“.
Чрез тази разпоредба се ограничава правото на придвижване чрез забрана за влизане в изчерпателно изброените обекти. Мерката обхваща всяка зелена площ, квалифицирана като „парк“, без значение дали се намира в границите на населеното място или извън тях. В някои градове парковете са интегрирани в урбанизираната територия, докато в други са разположени извън нея, но и в двата случая попадат в обхвата на заповедта. Градските градини представляват отделен вид озеленени площи, които обикновено са разположени в рамките на населените места.
Липса на легални дефиниции за „парк“ и „градска градина“ в ЗЗ
Тъй като в Закона за здравето липсват дефиниции за тези понятия, тълкуването им се търси по аналогия в други нормативни актове, най-вече в Закона за устройство на територията (ЗУТ). В общинските територии се планират озеленени площи, които формират единна зелена система. Целта на тази система е подобряването на микроклимата и хигиенните условия, както и осигуряването на възможности за отдих на населението. Фундаментът на зелената система се състои от озеленени площи за широко обществено ползване, предназначени за трайно задоволяване на потребности с национално или общинско значение. Това включва паркове, градини и улично озеленяване.
Съгласно чл. 62, ал. 9 ЗУТ, подробните устройствени планове за паркове и градини се приемат с решение на общинския съвет, независимо от техния териториален обхват.
Зелените системи и озеленените площи се формират в съответствие с одобрените общи и подробни устройствени планове на урбанизираните територии. Също така се спазват подробните устройствени планове за парковете и градините. При това устройство се прилагат правилата и нормативите, заложени в Наредба № 7 от 22 декември 2003 г. за правила и нормативи за устройство на отделните видове територии и устройствени зони.
В обобщение, правната рамка изисква…
TITLE: Правен анализ на забраните за паркове и детски площадки
Общинският съвет определя кои площи са паркове и градини
Всеки общински съвет е длъжен да приеме план, с който да се категоризират всички паркове и градини в общината, като се посочат изрично кои зелени площи попадат в тази категория. В резултат на това, през периода на валидност на заповедта, всеки гражданин, който се намира в тези предварително определени зони, формално извършва нарушение, тъй като достъпът им е забранен.
Следва да се обърне внимание на следния правен аспект:
Междублоковите пространства при комплексно застрояване
Съгласно чл. 22, ал. 2 от Закона за устройство на територията (ЗУТ), площите между сградите в рамките на комплексното застрояване се проектират като паркове и градини, места за паркиране, подземни паркинги или детски площадки. Това означава, че дори в междублоковото пространство, което често се възприема като обществено, лицата могат да бъдат квалифицирани като нарушители. Въпреки това, квалификацията зависи изцяло от съдържанието на подробния устройствен план (ПУП).
Ключовият въпрос е дали конкретната зона е устроена като парк или градина в ПУП. Ако да, забраната за достъп се прилага. Ако не, правната основа за санкциониране е по-слаба.
Липса на ясна дефиниция за спортни и детски площадки в ЗЗ
Законът за здравето не съдържа точна дефиниция за понятието „спортни и детски площадки“. Аналогична липса на определение се наблюдава и в ЗУТ. Чрез тълкувателен път, базиран на чл. 22, чл. 61 и чл. 62 от ЗУТ, може да се заключи, че такива площадки следва да бъдат регламентирани в подробния устройствен план на съответната община. При изработването на плановете се спазва Наредба № 1 от 12 януари 2009 г. за условията и реда за устройството и безопасността на площадките за игра. Тази наредба е издадена съвместно от министъра на регионалното развитие и благоустройството, министъра на вътрешните работи и председателя на Държавната агенция за закрила на детето.
Забраната за посещение обхваща както откритите, така и закритите обществени места, квалифицирани като спортни или детски площадки. Поради липсата на законодателна яснота, при последващ съдебен контрол на съставените административнонаказателни актове (АУАН) и издадените наказателни постановления, възниква сериозен правен спор.
Спорни граници на понятието „площадка“ в съдебната практика
Изключително дискуссионен остава въпросът кои точно части от териториите, посочени в ПУП на общината, отговарят на правното определение за „спортна“ или „детска“ площадка. Тълкуването на Наредба № 1 от 12 януари 2009 г. разкрива, че терминът „съоръжения“ се отнася само и единствено до елементи, монтирани в рамките на гореописаните площадки за игра. Това стеснява значително обхвата на забраната и предоставя основания за защита срещу глоби, наложени за присъствие в пространства, които не съдържат такива специализирани съоръжения.
TITLE: Разходка с любимци в парковете и ограниченията за обществени места
Липса на право да се използват съоръженията в парковете и градините
Забраната, наложена с административния акт, обхваща формално и защитените територии, предназначени за природозащита. Това включва националните и природните паркове (например ПП „Витоша“) в смисъла на чл. 8 от Закона за устройство на територията (ЗУТ). По отношение на оборудването и съоръженията, разположени както на открито, така и в закритите части на обществените пространства, действа пълна забрана за ползването им.
Разходката на домашни любимци в парковите зони
Според буквата на заповедта, разходката на домашни любимци в парковете и градините е забранена. Въпреки че Министерство на здравеопазването е направило официални изявления, отразени и в медиите, твърдящи, че това е допустимо, подобно разрешение не съществува в нормативния текст.
В нито един от издадените заповеди не е предвидено изключение, което да позволява разходка на животни в тези зони. Следователно, липсва каквото и да е нормативно основание за такава дейност. Официалните твърдения на МЗ, при липсата на официално изменение или допълнение към заповедта, са правно необосновани и създават сериозна несигурност относно обхвата и целите на административния акт.
На практика това означава, че посещението на парк или градска градина с домашен любимец е изцяло на риск за гражданите. Съществува реална опасност от санкциониране, особено като се има предвид, че правомощието за съставяне на Акт за установяване на административно нарушение (АУАН) не е ограничено само до служителите на Регионалната здравна инспекция (РЗИ).
Право да съставят АУАН имат и длъжностни лица, определени от директорите на областните дирекции на Министерството на вътрешните работи (МВР), както и длъжностни лица, определени от кметовете на общините.
Кога и къде санкционирането е незаконосъобразно
В този контекст, доводите на органите на реда за налагане на глоби за ползване на улични пейки или други елементи за сядане, разположени на улиците и пешеходните алеи, са напълно неоснователни и противоречат на закона. Изключение правят единствено случаите, когато тези обекти са част от територията на паркове и градини.
Абсолютно незаконосъобразни са и опитите на органите на МВР (към дата 12.04.2020 г.) да налагат санкции за ползването на споменатите улични съоръжения, ако те не попадат в обхвата на забранените зони.
TITLE: Компетентни органи и размери на глобите за паркове и движение
Забраната за ограничаване или пречене на свободното придвижване на гражданите по уличната мрежа и в пешеходните зони не се прилага, когато тези пространства не представляват част от парк или градска градина. Важно е да се отбележи, че „земледелските територии“ и „горските територии“, дефинирани в чл. 8 от Закона за устройство на територията (ЗУТ), изрично не попадат в обхвата на забраните. Следователно, за тях не следва да се налагат никакви ограничения.
Кои органи притежават правомощия за санкциониране?
Необходимо е да се има предвид процедурната последователност: глобите се налагат чрез издаване на Наказателно постановление, което се предхожда от правилно и законосъобразно съставен Акт за установяване на административно нарушение (АУАН). Правото да съставят АУАН е предоставено на строго определен кръг длъжностни лица, а именно:
- Държавни здравни инспектори;
- Длъжностни лица, определени от директора на регионалната здравна инспекция;
- Длъжностни лица, определени от директорите на областните дирекции на Министерството на вътрешните работи;
- Длъжностни лица, определени от кметовете на общините.
Липсата на такова изрично оправомощаване означава пълна липса на компетентност на съставящия акта. Това води до тежък порок в административнонаказателното производство и е основание за отмяна на евентуалното Наказателно постановление. Самите Наказателни постановления се издават от съответните ръководители: директора на регионалната здравна инспекция, директора на областната дирекция на МВР или кмета на общината.
Актуални размери на административните санкции
Първоначално предвидената санкция бе фиксирана на прекомерно висок размер от 5000 лв. за основния състав на нарушението. Тази сума лишаваше ръководно-решаващия орган от възможността да прецизира наказанието, съобразявайки го с конкретната тежест на извършеното нарушение. Поради тази причина, Народното събрание извърши изменение в законодателството, като намали размера на глобата.
За общия случай санкцията е определена в диапазона от 300 до 1000 лева. В случаите на повторност на нарушението, размерът на глобата се увеличава и се движи в диапазона от 1000 до 2000 лв.
TITLE: КПП и междуселски транспорт: Правен анализ на ограничителните заповеди
Режим на преминаване през контролно-пропускателни пунктове (КПП) при извънредни обстоятелства
Разглеждаме детайлно разпоредбите на Заповед № РД-01-143/20.03.2020 г. на Министъра на здравеопазването, която въвежда строги ограничения върху свободното придвижване между населените места. Този нормативен акт е бил предмет на изменение и допълнение със Заповед № РД-01-153/25.03.2020 г., с която са разширени легитимните основания за преминаване през КПП. След актуализацията, пътуването е допустимо единствено при наличие на неотложна нужда, породена от следните конкретни хипотези:
- Заетост и трудови отношения: Необходимост от полагане на труд в друго населено място.
- Здравословни причини: За пътуващия или за негови близки.
- Връщане по адрес на пребиваване: Завръщане на настоящия или постоянен адрес, както и на друг адрес, на който лицето реално пребивава (различен от официално регистрираните адреси).
- Грижи за роднини и близки: Когато лицата, за които се полагат грижи, живеят в населено място, различно от адреса на пътуващия.
- Снабдяване със стоки от първа необходимост: При липса на аптеки или търговски обекти в населеното място по адреса на пътуващия, за него или за лицата, за които полага грижи.
Процедури за удостоверяване на правото на преминаване
При тълкуване на ал. 3 и новата ал. 4 от заповедта, се очертават ясни процедури за доказателствена база в зависимост от основанието за пътуване:
Нормативната уредба е категорична: за представителите на свободни професии, които нямат класически работодател, удостоверяването се извършва чрез карта, доказваща професионалния им статут, съчетана с декларация. Изразите „служебна бележка от работодателя“ и „служебен документ – карта“ са недвусмислени и не допускат разширително тълкуване от страна на контролните органи.
Следва да се подчертае, че опитите на органите на реда да ограничат достъпа на гражданите до техните близки и роднини в рамките на едно и също населено място са правно несъстоятелни, освен ако някое от лицата не е поставено под карантина (състояние към 12.04.2020 г.). Ако близките живеят в различно населено място, приложими са хипотезите за грижи или здравословни причини, описани по-горе.
В правната си обосновка следва да се отчете, че Конституцията на Република България, в чл. 35, ал. 1, гарантира правото на всеки да избира местожителството си, да се придвижва по територията на страната и да напуска нейните предели. Това основно право може да бъде ограничено само със закон, за защита на националната сигурност, народното здраве и правата и свободите на други граждани.
Опит за легализиране на тези ограничения е направен чрез чл. 63, ал. 7 от Закона за здравето. Тук обаче възниква съществена правна неяснота. Законът предвижда, че мерките на Министъра на здравеопазването „може да включват и временно ограничаване придвижването на територията на страната“. По този начин Народното събрание фактически прехвърля своята конституционна прерогатива да налага ограничения (съгласно чл. 35 от КРБ) на дискреционната власт на Министъра на здравеопазването, което поражда въпроси относно съответствието на тези заповеди с йерархията на нормативните актове и принципа за правна сигурност.
Възниква сериозно правно съмнение относно това дали хипотезите, предвидени в чл. 35 от Конституцията на Република България, за ограничаване на свободното придвижване, следва да се разбират като изброени с разделителна запетая, или пък следва да се приема, че всяка една от посочените причини изисква ограничението да бъде въведено „за защита на националната сигурност, народното здраве и правата и свободите на други граждани“.
Според нашата оценка, тълкуването на Конституционния съд на Република България би следвало да потвърди, че приложението на тези ограничителни мерки винаги и във всеки случай трябва да се основава на формален закон. Ключовият въпрос, който следва да бъде разрешен, е намирането на разумния баланс между публичния интерес и гарантираните конституционни права и свободи на гражданите.
На отделен план стои проблемът с конкретната заповед, която е формулирана неясно и създава съществени затруднения при тълкуването ѝ. Това се дължи на липсата на ясни дефиниции за използваните в нея правни понятия. Таката правна несигурност и неопределеност представляват достатъчно основание за атакуване на акта пред съда и за неговата отмяна.
Тази позиция се подкрепя и от очевидната непропорционалност на наложените мерки, както и от противоречивите публични изявления на самия издател на заповедта, особено що се отнася до режима за разходка на домашни любимци. Въпреки тези правни дефекти, следва да се има предвид, че докато съдът не отмени акта, той остава в сила поради принципа на предварителното му изпълнение. Следователно, както физическите лица, така и юридическите лица са длъжни да спазват разпоредбите ѝ до момента на окончателното съдебно решение.
За да получите квалифицирана юридическа подкрепа във връзка с посочената материя, свържете се с екипа ни.
Тази страница се поддържа от невронната мрежа за данни на кантората. Тя е само информативна и не е правен съвет. За конкретен казус се консултирайте с адвокат.